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Integrationsverordnung VInTA

I Allgemeine Bemerkungen

Integration ist ein dynamischer und komplexer Prozess

Integration ist komplex und dynamisch und kann nicht auf einen einzigen massgebenden Faktor wie z.B. Arbeit oder Sprache reduziert werden. Integration ist auch kein statischer Zustand, sondern ein wechselseitiger Prozess, der je nach persönlicher Ausgangslage, sozialem und politischem Kontext unterschiedlich verläuft. Der vorliegende Verordnungsentwurf wird der Komplexität und der Dynamik von Integration zu wenig gerecht, indem das Aufenthaltsrecht generell an Sprachkenntnisse auf einem bestimmten Zielniveau geknüpft wird.

Staat und Gesamtgesellschaft tragen ebenfalls zur Integration bei

Unabhängig von ihrer Herkunft beteiligen sich alle Menschen und Gruppen einer Gesellschaft zwangsläufig an Integrationsprozessen und setzen sich mit Strukturen und Institutionen auseinander. Integration entscheidet sich denn auch nicht nur am persönlichen Beitrag der hier anwesenden MigrantInnen. Auch die aufnehmende Gesellschaft und ihre Institutionen müssen zur Integration beitragen. Dies wird in den Grundsätzen der Verordnung nicht berücksichtigt.

Während das AuG in Art. 4 Abs. 3 die schweizerischen Bevölkerung als mitverantwortlich für die Integration erwähnt, fokussiert der Verordnungsentwurf mit einem ganzen Kapitel einseitig auf den Beitrag und die Pflichten der MigrantInnen. Die staatliche und gesellschaftliche Verantwortung geraten dabei aus dem Blickfeld. Diese strukturelle Ebene ist u. E. aber entscheidend für eine erfolgreiche Integrationspolitik, indem die Bedingungen für Zugewanderte möglichst denjenigen der Einheimischen angeglichen werden (z.B. die Anstellung von ausländischem Personal in der Verwaltung).

Zweck, Umsetzung und Wirkung der Integrationsvereinbarungen bleiben fragwürdig

Die Grünen lehnen die Einführung der Integrationsvereinbarung gemäss Artikel 5 der Verordnung als Sonderbestimmung entschieden ab.

Bei der Integrationsvereinbarung handelt es sich nicht um eine ausgehandelte Vereinbarung zwischen gleichberechtigten Partnern, sondern um eine amtliche Verfügung. Die Bezeichnung weckt den Anschein formaler Kooperation und täuscht darüber hinweg, dass diesem Instrument tatsächlich ein starkes Moment staatlicher Autorität innewohnt.

Aufgrund des Freizügigkeitsabkommens können nur Drittstaatangehörige und damit eine kleine Minderheit der in der Schweiz lebenden MigrantInnen zur Teilnahme an Integrationsmassnahmen verpflichtet werden. Bei Angehörigen der EU- und EFTA-Staaten kann die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung nicht von einem Kursbesuch abhängig gemacht und ebenso wenig können Sanktionen auferlegt werden. Der eingeschränkte Geltungsbereich von Art. 5 bedeutet eine direkte Diskriminierung von ohnehin bereits benachteiligten Zugewanderten.

Gemäss Bericht des Bundesamts für Migration soll das Instrument der Integrationsvereinbarung bei den betroffenen Ausländerinnen und Ausländer in erster Linie Anreiz und Motivation schaffen, „ihren Beitrag zur Integration zu leisten“ (S. 4). Diese Feststellung führt unweigerlich zur Frage, ob bei Drittstaatangehörigen also grundsätzlich eine geringere Bereitschaft vermutet wird, sich auf den Integrationsprozess einzulassen und der Sinn und Zweck der Bestimmung eigentlich in der Regulierung dieser Abweichung, also in der Disziplinierung besteht. Die Vermutung von fehlender Bereitschaft wäre damit einmal mehr an die geographische Herkunft oder „kulturelle Distanz“ und das fehlende Bildungskapital geknüpft.

Die entscheidenden Fragen in Bezug auf die Umsetzung der Vereinbarungen lässt die Verordnung offen. Dazu gehören namentlich die Frage der zuständigen Behörde, der Beurteilungskriterien und der Sanktionen. Welche Behörde wird die Vereinbarungen abschliessen bzw. den Besuch eines Sprachkurses verfügen? Und nach welchen Kriterien wird Integration beurteilt, Abweichung erkannt und der Bedarf einer besonderen Massnahme festgestellt? Da den Kantonen hier eine entscheidende Rolle und ein grosses Ermessen zukommen, besteht das Risiko von Willkür und Ungleichbehandlung.

Für den Umgang mit Verhalten, das als Abweichung oder Verweigerung beurteilt wird, sehen das Sozialhilfe- und das Strafrecht bereits ausreichende Instrumente vor. Auch die grundlegenden Normen und Regeln sind in der bestehenden Rechtsordnung enthalten. Zusätzliche ausländerrechtliche Regelungen sind als diskriminierende Sonderbestimmungen klar abzulehnen.

Indem Integration zu einem Kriterium der Aufenthaltsberechtigung eingeführt wird, will Integration über selektive Zulassung und umgekehrt Zulassung über Integration gesteuert werden. Die Absurdität dieses Ansatzes zeigt sich u.a. in den Niederlanden, wo das „Gesetz über die Integration im Ausland“ Einreisewillige aus Drittländern, die der Visumspflicht unterstehen, zu einem Integrationstest im Herkunftsland verpflichtet – noch bevor sie überhaupt eingereist sind.

II Zu den einzelnen Bestimmungen

1. Kapitel: Allgemeine Bestimmungen

Art. 1 Gegenstand
Ziffer b
Dieser Artikel sieht die Zusammenlegung der EKA und der EKF vor. Die Grünen stehen diesem Beschluss kritisch gegenüber. In einer fusionierten Kommission droht die Gefahr, dass die übergeordnete Migrations- und Integrationsthematik durch Asylfragen in den Hintergrund gedrängt wird. Sollte an der Fusionsidee allerdings festgehalten werden, so verweisen wir auf die Bemerkungen unter 5. Kommission.

Art. 2 Grundsätze und Ziele

Die Formulierung des Ziels der Integration in Abs. 1 ist begrüssenswert. Wir erachten es aber als wichtig, dass der Grundsatz von Art. 4 Abs. 3 AuG, welcher den wechselseitigen Charakter des Integrationsprozesses beschreibt, in den Ausführungsbestimmungen ebenfalls aufgenommen wird.

Deshalb schlagen wir vor, dass Art. 2 mit einem Abs. 2 neu wie folgt ergänzt wird: Integration ist ein Prozess und setzt neben dem Willen der Ausländerinnen und Ausländer auch den Beitrag der Gesellschaft und der staatlichen Institutionen voraus.

Art. 3 Berücksichtigung der Integration bei Entscheiden
Abs. 1
Das bereits im AuG festgehaltene Ermessen der kantonalen Behörden, die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung vom Besuch eines Sprachkurses abhängig zu machen, birgt ein grosses Willkürpotential. Die Gefahr von Willkür erscheint umso grösser, als die für die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen zuständigen kantonalen Polizeibehörden fachlich nicht auf die Beurteilung von Integration vorbereitet sind. Hier stellt sich die zentrale Frage, wer die Rechtsgleichheit garantiert.

Weiter impliziert Abs. 1 eine Art kollektive Bestrafung und Verzögerung der Integration für die gesamte Familie, wenn ein Familienmitglied den Anforderungen an den Integrationsgrad nicht entspricht. Die Integrationsprozesse innerhalb von Familien verlaufen je nach persönlichen, psychischen, sozialen und wirtschaftlichen Voraussetzungen unterschiedlich. Tendenziell fällt Kindern und Jugendlichen die Integration leichter als der ersten Generation. Gerade für ihre berufliche Integration kann die vorzeitige Erteilung einer Niederlassungsbewilligung z.B. für die Lehrstellensuche entscheidend sein.

Vorschlag: Streichen des letzten Satzes von Abs. 1.

Abs. 2
Die Formulierung von Absatz 2 stellt die Kenntnisse einer Landessprache ins Zentrum der Beurteilung der Integration. Die Bedeutung von sprachlichem Wissen ist zweifellos zentral, aber auch abhängig von der individuellen Lebenslage und vom sozialen und wirtschaftlichen Kontext. Ein generalisierender Massstab für die Bewertung sprachlicher Integration wird diesen individuell unterschiedlichen Lebenslagen nicht gerecht. Auch die Erstsprache von MigrantInnen ist in verschiedenen gesellschaftlichen Bereichen eine Ressource.

Die Formulierung lässt offen, welche weiteren Kriterien neben den Sprachkenntnissen zur Anwendung kommen.

Deshalb schlagen wir eine Ergänzung mit einem neuen Absatz 2 vor: Der Bund definiert formale, operationalisierbare Kriterien für die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung.

2. Kapitel: Beitrag und Pflichten der Ausländerinnen und Ausländer

Art. 4 Beitrag der Ausländerinnen und Ausländer

Gemäss Bericht des Bundesamts für Migration soll dieser Artikel den Beitrag der Ausländerinnen und Ausländer zur Integration konkretisieren. Faktisch bietet die Formulierung aber überhaupt keine operationalisierbaren Anhaltspunkte und damit auch keinen Nutzen für die Rechtsanwendung. Wie soll etwa der „Wille zur Teilnahme am Wirtschaftsleben“ erfasst werden, so dass er der individuellen Lebenslage und den tatsächlichen Möglichkeiten gerecht wird? Dazu bietet dieser Artikel keine Orientierungshilfe und können auch keine allgemein gültigen Indikatoren aufgestellt werden.

Deshalb schlagen wir vor, Artikel 4 zu streichen.

Art. 5 Integrationsvereinbarung

Die Einführung der Integrationsvereinbarung gemäss Artikel 5 der Verordnung erweist sich bei näherer Betrachtung als disziplinierende und diskriminierende Sonderbestimmung für ohnehin benachteiligte Gruppen und ist als solche abzulehnen.

Deshalb schlagen wir vor, Artikel 5 zu streichen.

3. Kapitel: Aufgaben des Bundes und der Kantone

Die Verordnung enthält keine Ausführungen zu den Leistungspflichten des Staates bzw. des Bundes und der Kantone. Ebenso wenig präzisiert sie die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen oder die Frage der strategischen Verantwortung und des Monitoring. Die in Art. 8 angeführten Aufgaben von Bund und Kantone sind nicht ausreichend präzisiert.

Deshalb fordern die Grünen, dass die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen sowie die jeweiligen Aufgaben, Zuständigkeiten und Abläufe im 3. Kapitel der Verordnung klar und verbindlich definiert werden.

Insbesondere sind die Kantone in der Verordnung zu verpflichten, ein Angebot an Integrationsmassnahmen bereit zu stellen, das den integrationspolitischen Zielsetzungen und Qualitätsstandards genügt und für alle zugänglich ist. Der Bund seinerseits wird verpflichtet, ein Qualitätssicherungssystem einzuführen.

Weiter schlagen wir vor, dass der Bund in der Verordnung die Einführung eines Monitoring für die Bewilligungspraxis der Kantone aufgrund Art. 3 regelt.

Art. 7 Tätigkeiten mit öffentlichem Charakter
Abs. 3
Die Grünen fordern eine Neuformulierung dieses Absatzes wie folgt:
„Bei Bedarf können sie ersucht werden, eine Vermittlerrolle zwischen der ausländischen Bevölkerung und den schweizerischen Behörden zu spielen.“

Art. 9 Kantonale Ansprechstelle für Integrationsfragen und interkantonale Koordination
Abs. 2
Die Verordnung verzichtet darauf, von den Kantonen die Einrichtung einer für die Integration zuständigen Stelle zu verlangen. Da den Kantonen in der Integrationspolitik und -förderung künftig eine stärkere Rolle zukommt, erscheint die Einrichtung einer ausreichend dotierten Fachstelle umso wichtiger. Ihre Aufgaben gehen über die reine Informationsvermittlung hinaus und umfassen die horizontale und vertikale Koordination ebenso wie das Monitoring der Umsetzung der Integrationsverordnung und die Qualitätssicherung der kantonalen Integrationsförderung.

In diesem Sinne schlagen wir die Ergänzung dieses Artikels mit einem neuen Abs. 2 vor, welcher festhält, dass alle Kantone eine Integrationsfachstelle einrichten, welche für die Koordination der Integrationsförderung, die fachliche Beratung der Behörden bei der Umsetzung der Integrationsverordnung, das Monitoring und die Qualitätssicherung zuständig sind.

Art. 10 Information

Die Chancengleichheit ist das Hauptziel der Integrationspolitik (s. Art. 2). Alle Massnahmen und die bereit zu stellenden Instrumente müssen deshalb dazu dienen, die Chancengleichheit zwischen ausländischer und einheimischer Bevölkerung sicher zu stellen. Aus diesem Grund schlagen wir vor, Absatz 1 wie folgt neu zu formulieren:

Abs. 1 neu:
Bund, Kantone und Gemeinden sind dafür besorgt, die Ausländerinnen und Ausländern über das politische System der Schweiz, über die Rechtsordnung und die Folgen bei Nichtbeachtung zu informieren. Sie sehen Massnahmen vor, die den Ausländerinnen und Ausländern ermöglichen, gleichberechtigt teilzuhaben am gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und kulturellen Leben und bieten Ausbildungsmöglichkeiten an, die den Erwerb von Sprach- und anderen Schlüsselkompetenzen ermöglichen.

Zwar hält die Verordnung Chancengleichheit als Ziel fest, regelt aber nicht, wie dieses Ziel erreicht und der Handlungsbedarf überprüft werden soll.

Abs. 5 neu
Deshalb schlagen wir vor, diesen Artikel mit einem fünften Absatz wie folgt zu ergänzen: Die Kantone stelle sicher, dass eine unabhängige Anlaufstelle bezeichnet wird, an die sich MigrantInnen bei Konflikt- und Diskriminierungserfahrungen vertraulich wenden können.
 

5. Kapitel: Kommission

Art. 27 Organisation

Bisher waren MigrantInnen in den beiden beratenden Kommissionen des Bundesrates im Vergleich zu VertreterInnen von Behörden und SozialpartnerInnen sowie Fachpersonen untervertreten. In der Flüchtlingskommission sass überhaupt kein Flüchtling. Eine paritätische Vertretung von MigrantInnen ist eine Voraussetzung für die Glaubwürdigkeit einer Fachkommission, die sich mit Fragen von MigrantInnen befasst und per Definition kein Koordinationsorgan ist. Der Rechtsstatus ist dabei unerheblich. Auch Eingebürgerte MigrantInnen sollen grundsätzlich in die Kommission Einsitz nehmen können.

Abs. 1
Deshalb schlagen wir in Abs. 1 eine verbindlichere Formulierung der Zusammensetzung vor: Mindestens die Hälfte der Mitglieder sind Personen mit Migrationshintergrund. Dabei ist den unterschiedlichen sozialen und rechtlichen Ausgangslagen der in der Schweiz lebenden MigrantInnen Rechnung zu tragen. Ebenfalls anzustreben ist eine paritätische Vertretung von Frauen und Männern.

Abs. 2
Weiter ist Abs. 2 wie folgt zu ergänzen: Mindestens ein Mitglied des Präsidiums ist eine Person mit Migrationshintergrund.


Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE)

Zu Art. 31 VZAE (schwerwiegender persönlicher Härtefall)
Die Praxis der Härtefallbewilligungen hat sich in den letzten 20 Jahren sehr stark gewandelt. Bundesrätin Kopp hat als erste Härtefallkriterien gemäss Art. 13 f BVO eingeführt, die von ihren Nachfolgern ständig modifiziert worden sind. Er seit neuerem wird auf Kriterien überhaupt verzichtet und lediglich auf die Rechtssprechung des Bundesgerichts verwiesen. Eine solche kriterienlose Härtefallpraxis ist für MigrantInnen sehr intransparent. Sie führt zudem - je nach ausländerpolitischer Ausrichtung der Fremdenpolizeien in den Kantonen - zu stark divergierenden Anwendungsmodi. Für MigrantInnen, die ihren Kanton nicht frei wählen können, sind mit der Kantonszuteilung ihre Zukunftschancen bereits stark vorbestimmt. Wenn von der fortzuführenden bisherigen Praxis im erläuternden Text gesprochen wird, so müssten zumindest die Erfolge der verschiedenen Anwendungsmethoden von Art. 13 f BVO in den letzten zwanzig Jahren miteinander verglichen und abgewogen werden.

Die unter Abs. 1 in a) bis g) erfassten Aspekte sind keine Kriterien. Sie entsprechen bestenfalls einer Chequeliste. Es liegt dann an den Anwendern, daraus Kriterien zu entwickeln. Beispielsweise bei d) Gesundheitszustand: Der eine Kanton kann schwere Krankheit als Kriterium für die Erteilung einer Härtefallbewilligung voraussetzen, der andere Kanton sieht in einer Invalidität einen Grund, um eine Härtefallbewilligung zu verweigern. Oder e) Dauer der Anwesenheit: die Kantone können hier ganz unterschiedliche Massstäbe anlegen, ebenso bei d) finanzielle Verhältnisse und Wille zur Teilhabe am Wirtschaftsleben. Beim letzteren Aspekt werden manche Kantone aus Angst vor Sozialrechtsansprüchen hohe Ansprüche an das zu erzielende (pro-Kopf-) Einkommen stellen, was insbesondere Familien mit mehreren Kindern benachteiligt. Namentlich benachteiligt werden dadurch auch sich trennende/scheidende ausländische Ehefrauen, die sich während der Ehe keine ökonomische Eigenständigkeit aufbauen konnten oder durften.

Die Grünen sind überzeugt, dass die Anwendung der Härtefallbewilligung auf klaren nicht-kumulativen Kriterien beruhen muss, die insbesondere auch die Bedürfnisse von Frauen und Kindern angemessen berücksichtigt.

Mit der Bestimmung in Abs. 2 werden zum Vornherein zahlreiche MigrantInnen ausgeschlossen, denen der Nachweis ihrer Identität durch geeignete Dokumente nicht möglich ist.